矿山地质环境综合治理政策梳理
2019年1月,自然资源部以《关于鼓励和引导社会资本投入矿区国土空间生态修复的实施意见》（内部文件,未正式下发）,进一步明确构建"政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作"的治理模式,将市场机制与政府引导相结合,鼓励政府投资融资平台、矿产资源开发和生态修复相关企业与社会资本建立混合所有制企业,参与矿区国土空间生态修复。鼓励设立政府引导性基金,充分吸纳社会投资,通过投资矿区国土空间生态修复获得回报,实现利益共享。对于社会资本投入历史矿区修复的,可优先获得修复后的土地使用权,实行差别化的土地供应方式。对矿区残留资源的回收,由省级自然资源主管部门组织专家论证,县级以上人民政府批准同意后实施。残留资源回收由投资主体结合修复工程同步实施,除必要的工程自用建材外,回收出的其余资源按国有资产进行管理,由市县人民政府纳入本级公共资源交易平台进行交易,收益优先用于本项目区域修复工程实施,并保障社会投资主体合理收益。
根据财政部、国土资源部、环境保护部三部委《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建[2017]638号）：取消保证金制度,矿山企业不再新设保证金专户,转而改为通过建立基金的方式,筹集治理恢复资金。由矿山企业按照满足实际需求的原则,矿山企业在银行开立基金专户,基金由企业自主使用。根据矿山地质环境保护和土地复垦方案的经费预算、工程实施计划、进度安排,专项用于因矿山资源勘查开采活动造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏、地下含水层破坏、地表植被损毁预防和修复治理以及矿山地质环境监测等方面（不含土地复垦）。文件进一步明确要落实企业矿山地质环境治理恢复责任,由矿山企业综合开采条件、开采矿种、开采方式、开采规模、开采年限、地区开支水平等因素,编制矿山地质环境保护与土地复垦方案。落实企业监测主体责任,根据矿山地质环境保护与土地复垦方案和动态监测情况,督查企业边生产、边治理,对其在矿产资源勘查、开采活动中造成的矿山地质环境问题进行治理修复。
2016年7月1日,国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）,明确矿山地质环境是生态环境的重要组成部分。63号文提出：着力完善开发补偿保护经济机制,大力构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理新机制,尽快形成在建、生产矿山和历史等"新老问题"统筹解决的恢复和综合治理新局面。以"创新、协调、绿色、开放、共享"的新发展理念统领矿山地质环境恢复和综合治理工作,坚决贯彻节约资源和保护环境的基本国策,努力实现国土资源惠民利民新成效。63号文关于"创新发展理念"的诠释：破除矿山地质环境恢复和综合治理的投入、政策、科研等机制障碍。创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用等政策,引导社会资金、资源、资产要素投入,积极探索利用PPP模式、第三方治理方式,充分调动各方面积极性,加快治理。63号文同时提出绿色、开放、共享的发展理念,倡导发展绿色矿山,培育绿色矿业,构建矿产资源开发与矿山地质环境保护新格局。推进废弃矿山的山、水、田、林、湖综合治理,宜农则农、宜林则林、宜园则园、宜水则水,尽快恢复矿区的青山绿水。探索将矿山地质环境恢复和综合治理与地产开发、旅游、养老疗养、养殖、种植等产业的融合发展。鼓励矿山地质环境恢复和综合治理与精准扶贫相结合,留地留技留利于企业职工和矿区群众,促进取得惠民利民新成效。针对治理资金方面,63号文创新提出：加大财政资金投入与鼓励社会资金参与相结合。在财政资金投入方面：各级地方财政要加大资金投入力度,拓宽资金渠道,为废弃矿山、政策性关闭矿山等历史的矿山地质环境恢复治理提供必要支持。在社会资金参与方面：按照"谁治理、谁受益"的原则,充分发挥财政资金的引导带动作用,大力探索构建"政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作"的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
国土空间生态系统修复以"山水林田湖草是一个生命共同体"理念为指导,围绕生态环境"整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理",机遇与挑战并存。一是有政策导向,无实施细则。从十九大关于两山的论述及63号文等政策来看,国土空间生态修复大有可为,但由于缺乏实施细则,各地均处于先行先试的状态,以试点项目的方式在63号文的框架内开展项目运作。二是有治理规划,无修复标准。针对需要修复的国土空间,理论是山、水、田、林、湖综合治理,宜农则农、宜林则林、宜园则园、宜水则水；但目前尚未形成生态修复评价指标体系,难以对国土空间生态修复结果进行综合评价,目前普遍做法是治理工作与当地扶贫攻坚和产业振兴规划相结合,在环境保护的同时兼顾政府、百姓利益,取得生态效益、社会效益和经济效益的平衡。三是有修复设想,无有效措施。生态修复涉及面广,修复工程类型多,生态系统功能复杂,运用单一的修复技术很难完成整个修复任务,在修复的同时兼顾地区规划、产业发展及生态协调,单一设计及实施主体难以胜任,从落地项目及现行做法来看,需要多个层级、多个部门和多个设计单位共同配合参与才能形成具体实施方案。从发展趋势来看,国土空间修复前景广阔,尤其是矿区空间修复方面,矿区破坏严重,但在治理过程中,由于可同步回收部分残留矿产资源,市场积极性较高。目前国内具有部分水环境治理、固废治理、大气治理主体,但矿区空间修复领域,尚缺乏成熟的、有规模的市场主体。由于缺乏实施细则,在当前具体操作中,严格注意政策红线及施工红线,妥善处理好政府及群众关系,为项目实施争取有利环境。
"建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。"国土空间生态修复目前处于战略机遇期,国家战略导向明显,相关政策逐步出台,各项细则及标准陆续制定,行业逐步规范,相关产业及企业处于萌芽期,发展空间广阔。现将有关政策梳理如下：
十九大明确山水林田湖草是一个生命共同体,是相互依存、相互影响的大系统。在组建自然资源部并下设国土空间生态修复司前,环境修复多以国务院机构改革前各部委的专项文件为主,包括《矿山地质环境保护规定》（2009年中华人民共和国国土资源部令第44号公布,2015和2016年分别修订）、《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》（2005年5月20日国土资源部令第29号公布,2015年修订）、《土地复垦条例》（中华人民共和国国务院令第592号）等。目前而言,尚未形成统一的针对山水林田湖草空间生态修复的相关政策和制度及标准。结合国土空间生态修复司司长周远波访谈及相关报道,推进生态保护修复的总体架构和规划为：一是加强基础调查,掌握生态家底；二是强化规划,统筹工作全局；三是释放政策红利,形成激励机制；四是实施重大工程,落实修复任务；五是压实管理责任,力求综合效益。现阶段,山水林田湖草空间生态修复总体处于调查和规划阶段,局部地区部署实施重大工程。
2009年起实施并于2016年修订的《矿山地质环境保护规定》提出：矿山地质环境保护,坚持预防为主、防治结合,谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的,由采矿权人负责治理恢复,治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的,由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门,使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。采矿权人应当依照国家有关规定,缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法,按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额,不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。
综合以上政策的制定及演变情况,矿山地质修复逐步由"矿山地质环境保护转变"为"矿山地质环境恢复和综合治理"和"矿区国土空间生态修复"。63号文结合山水林田湖草对矿山地质环境修复进行系统性和创新性描述。针对历史问题,明确加大财政资金投入,鼓励社会资金参与,按照"谁治理、谁受益"的原则,充分发挥财政资金的引导带动作用,大力探索构建"政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作"的矿山地质环境治理新模式,加强政策与项目资金的整合与合理利用。鼓励第三方治理,地方政府、矿山企业可采取"责任者付费,专业化治理"的方式,将产生的矿山地质环境问题交由专业机构治理。63号文发布后,以"开发式治理"为核心的矿山地质环境治理新模式不断涌现,在很大程度上促进了矿山地质环境历史问题的解决,但同时也暴露出一些问题,具体表现在：一是63号文仅为指导意见,没有具体实施细则。如对于矿山地质环境治理项目的调查、评审要求、审批权限等均未做出说明。二是对于开发式治理的矿产资源如何处置、是否需要缴纳资源价款、是否办理采矿证、是否允许治理企业进行外销弥补治理成本等未进行明确。三是对于治理过程中的土地、林地等使用和流转未进行明确。总体来看,63号文为当前矿山地质环境综合治理的指导性文件,但由于无实施细则和明确标准,部分地方政府以此文为依据,对辖区内部分项目以试点项目的方式进行审批,但从执行效果来看,因无具体标准,差异性很大,有的项目形成标杆和示范项目,也有项目借治理名义私挖滥采进一步导致环境破坏。
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