矿山生态修复的利益相关者分析及共同参与建议
矿山生态修复利益相关者是指参与或影响矿山生态修复决策的个人和组织,可直接或间接纳入决策进程,通常包括政府、矿山企业、当地民众、社会投资者、金融机构等。
社会投资者主要分为传统投资者、保护投资者、慈善投资者和混合投资者四类,他们的动机和行为各不相同。传统投资者,即以工商企业为代表的价值投资者,主要动机为追逐经济效益,希望投资于矿山生态修复以获得直接经济利益或间接收益。例如,在开展矿山生态修复活动直接获得经济利益,或者为了营销目的而履行企业社会责任,改善工作环境,提升企业形象。保护投资者,利用其资本保护或恢复特定的景观、物种或栖息地,与传统投资者相比,他们对从投资中获得经济回报的兴趣较低。慈善投资者的主要目标是促进社会发展,他们根本不期望经济回报,或者愿意以较低的回报率接受较高的风险。混合投资者的目标是在创造利润的同时解决社会或环境问题,混合投资的范围从仅产生本金回报到获得超过市场利率的财务回报。
我国矿山生态修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多,且面临"旧账"未还、又欠"新账"的问题。2018年全国废弃矿山治理面积约3.30万hm2,新增损毁土地约4.80万hm2,矿山生态修复任务仍然十分艰巨。计划经济时期,在"有水快流"思想指导下,过分注重经济产出效益,矿山开发对生态环境造成了大面积破坏,且矿山生态系统基础条件差,扰动因素多,修复难度较大。进入新时代,人民群众对解决矿山生态问题提出了更高的要求,矿山生态修复已经步入攻坚阶段。但个别地方仍然存在以牺牲生态环境换取经济增长的现象,落后的矿产资源开采理念对矿山生态系统造成了严重的破坏。如何强化在建矿山和生产矿山监管,努力不再欠"新账",推动历史和责任人灭失矿山开展修复,加快还"旧账",还有较大压力。
2) 矿山企业。矿山企业是矿产资源的开发主体,也是矿山生态系统保护和修复的责任主体。矿山企业应该在矿产资源开发利用过程中树立源头保护的意识,尽可能避免或减少采矿活动对矿山生态系统的不良影响,保护和节约矿产资源,对不可避免的破坏进行生态修复或货币补偿。
地方政府在矿山生态修复过程中的利益诉求主要表现在两个方面：一方面是政治利益；另一方面是经济利益。在政治利益上主要表现为："新增矿山恢复治理面积"作为绿色发展指标体系之一,纳入生态文明建设考核指标,既要接受上级政府的考核,又要接受公众的考核。为了得到上级政府的肯定和人民的口碑,地方政府会做出一系列有利于矿山生态修复的努力,为矿山生态修复创造以下几方面的有利环境：制定和实施有效的矿山生态修复规划；促进有兴趣参与矿山生态修复的相关捐助者和投资者的参与；降低矿山生态修复投资的资金风险,提高投资者对风险的认知；与当地利益相关方建立有效的伙伴关系；推动矿山生态修复技术、典型案例、数据等知识共享。与此同时,地方政府也要追求一定的经济利益,地方经济发展得好,本地居民业水平和生活水平也会相应提升,政府会得到人民的支持。地方政府财政收入越高,才更有资金投入教育医疗、基础设施建设等容易出政绩的地方,也更有资金投入矿山生态修复等生态文明建设内容。地方官员将社会发展成效和生态保护修复成效作为自己职位升迁的主要因素,地方政府要在经济发展和生态保护修复之间做出统筹决策,实现经济-社会-生态均衡发展。
1) 地方政府。在矿山生态修复过程中,地方政府扮演着极其重要的角色。地方政府既是矿山生态修复国家政策的执行者,也是矿山生态修复工程的决策者和监督者。地方政府通过编制矿山生态修复规划、实施适当的监管、将地方利益相关者纳入相关决策过程以及支持矿山生态修复项目融资等支持矿山生态修复实施。
5) 金融机构。以银行、证券公司、保险公司为主的金融机构,为矿山生态修复项目的实施主体提供了贷款、股权、债券等丰富的融资工具,为矿山生态修复项目实施风险提供了担保。
矿山生态修复既要修复受损的矿山生态系统,也要综合考虑矿山生态系统与社会经济系统的耦合关系,实现矿地可持续发展,构建和谐稳定的矿区生态-经济-社会系统。长期以来,矿山生态修复工程普遍存在目标单一、部门间统筹规划不足、工程衔接不够等问题,未将矿山及受影响区域作为完整的生态系统来考虑,没有实现真正意义的"整体保护、系统修复、综合治理"。对山水林田湖草生命共同体的内在机理和规律认识不足,导致部分矿山生态修复工程修复模式、治理措施相对单一,只是简单进行土地复垦和矿山复绿,矿山生态修复成效不明显。此外,由于利益的驱动和评价标准的缺失,修复责任方采取单纯增加植被覆盖率的短期策略,而忽视矿山生态功能的系统修复和长期稳定,难以形成自维持的生态系统。甚在矿山生态修复实施前未进行系统评估决策,盲目上工程措施对矿山生态系统产生了较大的影响,如在黄土丘陵区种植人工林导致深层土壤含水率锐减,周边植被枯萎退化。
金融机构以获得利息回报、经济收益为目的,为矿山企业和社会投资者提供信用贷款、股权债权服务、风险担保服务等。金融机构更乐意为资金风险低、有可预期回报的矿山生态修复项目提供金融服务。
矿产资源是社会物质财富积累的基础,随着矿产资源的持续开发利用,其与生态环境保护、粮食生产安全、城镇建设用地矛盾日益显现。宝贵的矿产资源和优良的生态环境都是有限的、稀缺的自然资源,一味地保护和高强度地利用都是不可取的,如何有效地利用自然资源,使其获得的效用,是一个值得考虑的问题。
科研院所具有较高的社会责任感,促使这一群体对生态环境保护修复更加关注。他们的动机是研发生态环境监测、污染治理、生物修复等技术帮助矿山企业和地方政府完成矿山生态修复工作,以及为矿山生态修复培养和培训各类人才,体现自己的社会价值。如果有较高的产权保护水平,有政府和矿山企业提供稳定充足的科研经费支持,他们会更加乐于投入矿山生态修复技术研发和转化应用。
矿山生态系统是一个耦合的经济-社会-生态系统,矿山生态修复是一项复杂的系统工程,需要政府、矿山企业、社区居民等各利益相关方共同参与,需要综合运用恢复生态学、自然地理学、自然资源管理等多种学科知识。当前,我国矿山生态修复压力依然较大、系统性稳定性不足、缺少多元化投入、科技支撑能力不强。进行矿山生态修复利益相关者分析,提出利益相关者共同参与的建议,能够推动矿山生态科学保护与修复,促进社会可持续发展。
矿山生态修复是一项复杂的系统工程,对科技支撑能力尤其是监测监管能力具有较高的要求。动态监测有助于摸清矿山生态环境底数,确保信息获取的真实性、科学性、精细化,为调查评价和科学决策提供依据。强化对"二合一"方案执行的监管,有助于督促矿山企业落实主体责任。但矿山生态监测监管工作任务量大、技术难度大,专业技术力量缺乏,科技服务平台和服务体系不健全,部门间信息共享机制尚未建立,支撑矿山生态修复的调查、评价、监测、监管能力亟待提高。当前,我国矿山生态修复技术正在从简单的物理化学技术向二次扰动更少、恢复效果更好的生物技术转变,修复实施也从先破坏后修复向边开采边修复转变。但是,在矿山生态修复理论研究、新技术研发应用、标准体系建设等方面还比较欠缺,理论研究、工程应用、管理实践之间存在一定程度的脱节现象,如矿山生态修复恢复力理论、人工与自然恢复策略及其适用性、含水层修复、生物多样性恢复技术等还有待加强研究。
4) 社会投资者。目前,我国矿山生态修复主要投资者为政府和矿山企业,也有一些社会投资者参与其中。未来的发展趋势是吸引更多的社会投资者参与到矿山生态修复中来,这些社会投资者包括以盈利为主要目的的传统投资者、以保护生态环境为主要目的的保护投资者、以促进社会发展为主要目的的慈善投资者以及混合投资者。
目前,我国矿山生态修复仍主要以财政投入和矿山企业被动投入为主,投资渠道较为单一,修复资金严重不足。矿山生态修复工程体量大、周期长、资金投入高,部分矿山企业无力承担修复成本,或者为了追求经济效益对矿山生态修复存在很大的抵触情绪,政府还未建立起完善的"源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究"的制度体系,事中事后监管不足导致矿山企业生态修复主体责任落实不到位。而历史矿山难以找到责任人,主要依靠政府财政拨款,但在"放管服"改革和为企业减负的大背景下,政府财政收入减少,无力投入矿山生态修复工作,部分资源枯竭型城市在治理历史矿山生态修复任务时,存在"等、靠、要"思想。同时,矿山生态修复多元化投入机制尚不完善,社会资本投入较少。矿山生态修复资金投入大、项目周期长、资金风险较高；加之缺乏有效的生态产品价值实现途径等激励社会资本投入的政策,矿山生态修复的不确定性较高,社会资本投入积极性不高。
当地农民及居民是矿山生态修复的主要利益相关者,但是由于受自身受教育水平和知识水平的限制,他们往往只关注自身短期的经济利益,而忽视生态效益的长期利好。缺乏对矿山生态修复全过程参与的动机和积极性,往往只关注矿山生态修复的结果,不会主动参与矿山生态修复的决策过程。而政府为了更好地实现矿山生态修复,要有针对性和精心策划的宣传运动,提高当地农民及居民对矿山生态恢复的重要性的认识,促进民众主动参与并充分尊重他们的意见。
矿山企业是矿业发展和生态保护的双重主体,矿山企业的发展带动了经济的发展,促进了社会业,但是企业尤其是民营企业的根本目标是追求经济利益。矿山生态修复会给矿山企业增加很大的成本支出,企业的逐利特性决定矿山企业没有自觉进行矿山生态修复的动力。缺乏社会责任心的企业,如果缺少了政府的监管和社会的监督,会为了降低成本,而随意压占破坏土地、排放废水废气,甚不履行自己的矿山生态修复责任。
3) 当地民众。当地民众即居住在土地上的人,包括当地农民个人、农民协会或集体、社区居民等。当地民众是土地的使用者,也是经济社会发展和良好生态环境的直接受益者。土地是农民生活的地方,也是农民的耕作对象,土地质量的好坏与农民生活息息相关。当地民众依赖于周边稳定生态系统提供的调节、支持、供给和文化服务,被视为矿山生态修复的主要利益相关者。
6) 科研院所。科研院所的主要作用一方面是研发矿山生态修复的关键技术,总结矿山生态修复的实践经验,为矿山生态修复决策部署和工程实施提供支撑；另一方面由于教育和培训是促进社会资本参与矿山生态修复的一个关键成功因素,科研院所应为矿山生态修复培养技术人才、管理人才、投资人才等各类人才,提升对矿山生态修复的认知水平,促进矿山生态修复产-学-研一体化发展。
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